При всех своих пороках ранние средневековые города имели два огромных преимущества: субсидиарность и финансовую прозрачность.
Суть субсидиарности заключается в том, что власть работает лучше всего, наиболее ответственно и гибко, когда она максимально приближена к людям, которым она служит, приближена к их нуждам, удовлетворить которые она стремится. Финансовая прозрачность есть принцип, согласно которому учреждения, собирающие и перераспределяющие налоги, работают наиболее ответственно, когда они подотчётны тем, кто эти налоги выплачивает.
Города Римской империи утратили эти преимущества в те отчаянные десятилетия, предшествовавшие краху, когда имперская казна вытягивала из них все, что могла, тратя средства на собственные нужды и проекты, в соответствии с собственными, нередко совершенно безумными приоритетами. Поначалу средневековые города восстанавливали эти принципы постепенно и по-разному. Одни, подобно Лондону, получали королевские хартии, дававшие им право культивировать (собирать) собственные налоги. Другие, как Гамбург или города в Нидерландах и Северной Франции, добивались субсидиарности и финансовой прозрачности через упорные усилия торговцев и горожан, объединившихся сперва вокруг общих интересов, а затем все в большей степени — в опоре на традицию. Многие, как Венеция, Флоренция, Болонья или Генуя, установили те же принципы за счёт своего суверенитета в роли городов-государств.
Оба принципа важны. По причинам, которых я коснусь позже, значение субсидиарности важно особенно. Тем не менее и субсидиарность, и финансовая прозрачность почти полностью исчезли из современного мира. Мы будто бы по кругу времён возвращаемся в Римскую империю, отбросив принципы, обновившие влившиеся в западную культуру через много веков после падения Рима. Теперь почти во всем мире основные налоги, включая наиболее существенные и информативные в экономическом отношении (как подоходный налог) или те, что прямо отражают экономическое развитие (как налог с продаж или налог на добавленную стоимость), взимаются или суверенными правительствами, или их суррогатом в лице региональных правительств. Это верно и для федеративных, как США, Канада, Мексика или Германия, и для централизованных государств вроде Англии, Франции, Швеции или Израиля. Единственным исключением среди ряда типичных примеров являются несколько городов-государств вроде Гонконга и Сингапура и «почти государства» вроде города-государства Праги в Чешской Республике, Братиславы в Словакии или Тайпея на Тайване[33]. Как правило, городам оставлены только самые незначительные налоги — такие как налог на недвижимость, — не отражающие ни платёжеспособности индивида, ни экономического развития[34].
Городских источников дохода, как правило, недостаточно для того, чтобы удовлетворить нужды городов. И так называемые вышестоящие власти время от времени приходят им на помощь, предоставляя финансовые субсидии вместе с программами их использования. Эти средства распределяются между получателями, ситуации которых существенно различаются. У них несходные возможности и неодинаковые нужды. Правительства не в состоянии входить в мельчайшие детали такого рода различий. Будь у них даже беспредельная добрая воля, агент, распределяющий средства, вынужден вести себя так, как если бы для всех существовал общий знаменатель. А если такой знаменатель не найден, то учитывать разный уровень чувствительности к новым запросам этот агент все равно не будет. Так что возможности непременно теряются. Примером может послужить так и не сработавший налог на гостиницы в Торонто. С конца 1990-х годов число туристов, приезжающих в город, стало сокращаться. У городских властей не было денег на то, чтобы вести эффективный маркетинг, рекламируя различные события как приманку для приезжих. Тогда владельцы отелей обратились к городскому совету с предложением ввести умеренный налог на гостиничные места, чтобы собрать необходимые средства. Когда городской совет отважно утвердил этот налог, правительство провинции его аннулировало: только провинция имеет полномочия ввести такой налог, и только в том случае, если это будет единая политика во всей провинции. Отели в других местах, и прежде всего в Виндзоре (фактически он является пригородом американского Детройта, лежащего по другую сторону реки), яростно протестовали против введения налога. В случае Виндзора — на том вполне резонном основании, что это не будет содействовать его экономическому положению.
Социальные и экономические нужды в крупных городах разнообразнее и сложнее, чем у обитателей более простых по структуре поселений. Для их удовлетворения нужны куда более полное знание и восприимчивость к нуждам, чем это доступно для функционеров из далёких учреждений. Последние стремятся преодолеть это препятствие, составляя программы, которые игнорируют частности. Они исходят из того, что всех можно мерить одной меркой, что попросту неправда. Даже когда федеральные или региональные правительства предоставляют тому или иному поселению специальные гранты, те почти всегда отражают скорее приоритетные цели учреждений-доноров, чем интересы поселений-получателей.
Этот утвердившийся порядок функционирует так скверно, что ассоциации мэров городов Северной Америки и ассоциации самих городов начали выражать свои разочарование и неудовлетворённость. Они делают это все громче, иногда срываясь на вопль отчаяния. OECD — Организация экономического сотрудничества и развития, в которую в настоящее время входят тридцать наиболее богатых стран, — в 2002 году опубликовала доклад «Город для горожан: совершенствование управления городами». Ключевое послание этого доклада заключается в том, что с удовлетворением потребностей городов что-то неладно.
Разрыв между национальным бюджетом и местными нуждами формируется не в кармане налогоплательщика и не на банковских счетах. Те же самые налогоплательщики предоставляют средства всем уровням власти, так что разрыв имеет административный, сугубо управленческий характер. Это политический артефакт, приобретший мощь бюрократической традиции. Если это так, то, казалось бы, хромающие эффекты несложно выправить. Однако, если опыт Канады показателен, это сделать невозможно. Если бы старая иллюзия, будто изобретательность порождается необходимостью, была верной, то управленческое изобретение уже было бы сделано. Но так как предтечей изобретений всегда бывает возможность, материализация необходимости не состоялась. Ближе всего к подобной самореализации в наше время оказывается мирное отделение Сингапура от Малайзии или столь же мирное разделение Чехословакии на два суверенных государства. Однако в большинстве стран такого типа отделение несло бы с собой терроризм и войну, как в Шри-Ланке, на Кипре или в Чечне, так что угрозы слишком велики, чтобы их даже перечислять. Кроме того, ничто не вечно. Даже вполне мирные процессы разделения, когда введение принципов субсидиарности и финансовой прозрачности облегчено малыми размерами государства, не дают возможности понять, что произойдёт, если эти малые суверенные целостности утратят контакт с растущими поселениями и их нуждами. Особенно в случае появления большого числа иммигрантов.
Непоследовательная манера использования налогов наряду со столь же непоследовательным применением силы, обеспеченной налогами, привносит распад. Как только процесс распада запущен, с поразительной быстротой происходит деградация. Не так давно Торонто приятно изумлял приезжих и писателей-очеркистов превосходным благоустройством и вежливостью на улицах в сочетании с космополитическим разнообразием. Это место было не только приятно посещать — здесь было приятно жить. Питер Устинов с обычным для себя остроумием назвал как-то Торонто Нью-Йорком, которым управляют швейцарцы.
К сожалению, такое определение уже разошлось с действительностью. От прежней чистоты и аккуратности Торонто не осталось и следа. Бывая в Ричмонде (штат Вирджиния) или в Сан-Франциско, я с завистью отмечаю, насколько эти города чище, чем Торонто. Из-за нехватки денег исчезли дворники, которые убирали мелкий мусор, остающийся после того, как проедут фургоны мусорщиков, и выметали аллеи парков после выходных дней. Бездомные нищие в лохмотьях выглядывают из своих картонных убежищ нагло или униженно. Иные спят на уличных вентиляционных решётках метрополитена и под скамьями в парке. Они толпами собираются в подвалах церквей и других убежищах, и там, согласно отчётам санитарных врачей, ширится новая форма туберкулёза, устойчивая к антибиотикам[35]. Приезжая домой после отпусков или длительных деловых поездок, жители Торонто говорят о культурном шоке возвращения, сразу же называя бездомных и мусор. Они свежим взглядом отмечают и малоприятные признаки нетерпимости, невежливости, а то и открытого гнева. Это лишь внешние, наименее грозные признаки того, что Торонто стал кризисным городом. Вернее, городом сразу нескольких кризисов.
Система общественного транспорта утратила превосходное состояние и испытывает острейший недостаток оборотных средств. Все гранты, которые она получала от федеральной власти, адресным образом направлялись на капитальные вложения в развитие нескольких новых маршрутов, что лишь увеличило эксплуатационные расходы. К тому же эти маршруты определялись столь неграмотно, что повысили общие убытки системы. Общественный транспорт испытывает хронический недостаток средств на то, чтобы содержать и ремонтировать оборудование и гибко реагировать на увеличение городского населения и его занятости. Чтобы свести концы с концами, система общественного транспорта сокращает объём услуг и поднимает тарифы на проезд. Метро, трамвай и автобусы чудовищно переполнены в часы пик. Первый раз в своей истории транспорт города теряет количество дневных поездок в тот самый период, когда растёт занятость, то есть потребность в коммуникациях. Общественный транспорт попал в порочный круг. Вернее, в порочную спираль ухудшения обслуживания, спада качества управления при одновременном росте стоимости проезда.
По мере ухудшения ситуации с общественным транспортом растут выбросы в атмосферу от личных автомобилей. Летом 2002 года было отмечено рекордное число дней (18) с сильнейшим смогом. Санитарные службы выступали с предупреждением для наиболее чувствительных людей — закрыть окна и не выходить из дома. Больницы были переполнены детьми с астматическими заболеваниями. Астма стала наиболее частым диагнозом, с которым детей отправляют в стационар. Неудивительно, что самый тяжёлый уровень смога отмечен в Ошаве, восточном пригороде Торонто, ставшем городом компании «Дженерал моторс» на территории Канады.
С 1996 по 2002 год Торонто потерял в доходных домах 15 515 квартир. В основном за счёт того, что их выкупили девелоперы, получившие возможность увеличить прибыль, строя или перестраивая кондоминиумы. Только наиболее благополучные семьи могут позволить себе более просторные квартиры, особенно в тех доходных домах, которые были построены до Второй мировой войны. Теоретически такие квартиры могли бы постепенно переходить к более бедным квартиросъёмщикам. Но после капитального ремонта эти дома становятся привлекательными для наиболее зажиточных, тем более что они расположены в приятных и оживлённых районах города. При столь массовых потерях за десять лет к жилому фонду города были добавлены 74 (семьдесят четыре!) субсидируемые квартиры, доступные для семей с невысоким заработком, семей с единственным кормильцем, инвалидов и других получателей социальной помощи. Строительство такой малости потребовало девятилетних мучительных усилий со стороны группы волонтёров. Среди прочих препятствий им пришлось одолеть ещё и барьер в виде строительного налога в 1200 долларов за каждую квартиру, взимаемого для компенсации расходов на дополнительные места в школах для детей квартиросъёмщиков.
Во второй главе я упоминала, что политика субсидируемого строительства, сами постройки и способы их содержания утратили популярность у квартиросъёмщиков и тем более у налогоплательщиков. Как и в США, в Канаде почти перестали возводить многоквартирные социальные дома. Однако в 1971 году Торонто добился независимости от провинции в вопросе проектирования и строительства социального жилья. Этому способствовали умный, отважный и популярный мэр Дэвид Кромби, член городского совета Майкл Денис, ответственный за строительство и блистательно умевший рвать «красную черту»[36], а также ряд творческих архитекторов при поддержке большинства горожан. Удалось избавиться и от федеральных схем работы с «красной чертой».
Город получил возможность строить на небольших участках, разбросанных по его территории. Дома различаются в архитектурном отношении в зависимости от окружающей застройки. Так, на улицах, вдоль которых выстроились величественные дома в викторианском стиле, «вставки» из субсидированных домов оснастили угловыми башенками и большими эркерами. Таким образом отвратительные малые пустыри были заново включены в городскую ткань. Эта новая политика была вполне экономна, поскольку небольшие участки не представляли интереса для девелоперов с карманами, полными денег. При этом застройка малых участков продвигалась вперёд быстро. Застройщиками выступили кооперативы, общественные организации и другие бесприбыльные структуры. Субсидируемые жилища теперь не обособляли от обычной городской застройки, над их обитателями больше не тяготело клеймо «жителей микрорайонов». Если им удавалось повысить доход, новосёлы в основном стали оставаться в этих домах добровольно. Это позволило повысить квартирную плату в соответствии с ростом дохода и тем самым аккумулировать средства на возведение новых «вставок»[37].
Торонто строил субсидируемое жильё по этой модели в течение двадцати лет, добавив к сказанному множество любопытных инноваций[38]. Программа нравилась и квартиросъёмщикам, и налогоплательщикам, но её закрыли объединёнными усилиями бюрократий, изначально настроенных на единство стандарта для всех и вся. Когда и федеральное, и провинциальное правительство приостановили выдачу грантов на субсидируемое жилищное строительство, средства Торонто на эти цели были также урезаны. Вместо того чтобы оценить инновации и постараться их внедрить как можно шире, власти более высокого уровня их прикончили. Смерть инноваций означает конец социального и экономического развития.
Как-то я вышла на торговую улицу своего соседского сообщества. Плохо одетый немолодой мужчина с хорошо поставленной речью попросил меня написать о том, что ему и другим в его положении нужны многоквартирные дома, где можно было бы снимать комнату, но таких домов больше нет. «Пожалуйста, напишите об этом, привлеките к этому внимание», — говорил он. Я обещала, что сделаю это, и он меня благодарил. У меня не хватило сил сказать ему, что привлечение внимания не работает.
Теперь о финансовой прозрачности. По специальному соглашению федеральное правительство и провинции должны выделять равные средства на систему здравоохранения. Тут происходят странные вещи. Когда федеральные власти выделяют средства, наша провинция, как и некоторые другие, выделяет такую же сумму из собственного бюджета. Однако ни федеральное правительство, ни граждане не могут понять, что провинциальные расхитители делают с этим денежным потоком. Такая же ловкость рук обнаруживается, когда выделяются федеральные гранты на профессиональный дневной присмотр за детьми-дошкольниками. Провинция предпочла истратить деньги не для оплаты воспитательниц, а для выделения дотаций семьям с неработающими матерями. Стоящие у власти неоконсерваторы по идейным соображениям выступают против того, чтобы женщины с детьми продолжали работать. (Во время предвыборной кампании они обещали помощь в оплате дневного пребывания детей наравне с федеральным правительством.) Отсутствие финансовой прозрачности делает бессильными как города, которым нужен дневной присмотр за детьми, так и федеральные власти, вкладывающие средства в достижение этой цели.
Наряду с наступлением на систему здравоохранения, наибольший массовый протест (прежде всего со стороны взволнованных родителей) вызвала эпидемия экономии на некогда превосходной школьной системе Торонто. В городе и его окрестностях, куда вливается половина потока иммигрантов Канады, говорящих на восьми десятках наречий, почти исчезли учителя английского как второго языка. Из школьных библиотек были уволены библиотекари. Музыкальные и художественные программы были вычеркнуты из статей расходов как ненужная роскошь; в траур погрузились художники, театральные и балетные труппы, для которых небольшие дотации из городского бюджета были единственным способом удерживаться на грани исчезновения[39].
Судя по накалу протестов, наибольшим стрессом для родителей и школьников стало закрытие школ. Закрыты были десятки, и ещё над многими нависла угроза. Многие из закрытых школ были настоящими районными школами: дети могли идти туда пешком или ехать на велосипеде. Они были доступны и для детей-инвалидов, для которых специальные программы и учителя (тоже вычеркнутые!) создавали возможность нормальной учёбы. Когда-то школы воспринимались как естественные общественные центры. Теперь молодёжные группы и волонтёрские группы жителей района должны выкладывать большие деньги за пользование классами, залом собраний, гимнастическим залом или кафетерием. В результате бойскауты или девушки-лидеры уже не могут позволить себе ими пользоваться. Между 2000 и 2002 годами пользование школьными зданиями как общественными центрами упало на 43 процента. В 2003 году 350 вечерних курсов — от уроков фортепьяно или живописи до компьютерного дизайна — были ликвидированы: больше нет «обучения в течение всей жизни» для пенсионеров, иммигрантов и всех прочих[40]. Была введена плата за пользование баскетбольными площадками и бейсбольными полями при школах. Школы, строившиеся в ту пору, когда родители и налогоплательщики могли ими гордиться, теперь приговаривались к гибели. Их широкие коридоры и красивые холлы не вписываются в подлые формулы расчёта количества квадратных метров на одного школьника. Посредством мер такого рода социальный капитал культуры систематически истребляется.