Все это отчаянное крохоборство вызвано совсем не жёсткой экономической необходимостью. Как говорилось в предыдущей главе, оно совпало по времени с необычным экономическим ростом на территории метрополиса в 2002 году. По данным Торговой палаты, объединяющей бизнес Торонто, в 2001 году федеральное правительство собрало здесь 20 миллиардов долларов в виде подоходного налога, налога с продаж и акцизов. Из этих средств не вполне определённый, но явно меньший объём был возвращён региону в форме правительственных расходов на товары и услуги, оплату консультантов и контрагентов по поставке товаров и услуг федеральному правительству, на оплату процентов Пенсионному фонду и другим держателям правительственных обязательств, на перечисление средств индивидам, подпадающим под действие национальных программ, и специальные ассигнования. Цифры федерального бюджета так сложно встроены в систему расходов по всей стране, что практически невозможно понять, сколько идёт, куда и на какие цели[41]. Председатель региональной парламентской группы в федеральном парламенте заявил, что он так и не сумел проследить судьбу миллиардов долларов, которые, как утверждается, ежегодно вкладываются в территорию Большого Торонто. Даже член специальной парламентской группы (при поддержке премьер-министра ей было поручено изучить муниципальные проблемы и подготовить доклад) признался, что группа так и не справилась с этой загадкой. «Как можно измерить эффективность действующих программ или предлагать новые, когда невозможно получить информацию такого рода?» — вопрошал он[42].
По расчётам Глена Мюррея, мэра Виннипега — беднейшего из полудюжины крупных городов Канады, — жители и предприятия города ежегодно перечисляют около 7 миллиардов долларов в виде федеральных, провинциальных и муниципальных налогов. Но только 6 процентов от общей суммы оказывается в городской казне. По его же расчётам, вклад Торонто в эти же три бюджета составил в 2001 году 21 миллиард. При этом доля, попадающая в городскую казну, колеблется между 4,5 и 6 процентами — из-за того, что город оказался в чрезмерной зависимости от величины налога на недвижимость.
Канадские налогоплательщики признают и принимают необходимость федеральных налогов, которые должны покрывать стандартные расходы национального правительства. Они признают и то, что немалая доля налоговых поступлений из Торонто должна быть предназначена для поддержки бедных регионов, которых в Канаде немало и которые не в состоянии достичь самообеспечения. Это все понимают как необходимую плату за равенство и братство, за национальное единство и внутренний мир. Как частичное восстановление справедливости: ведь крупные корпорации, штаб-квартиры которых расположены в Торонто и рядом с ним, с выгодой для себя используют ресурсы по всей стране. Все это, однако, не изменяет того факта, что для реинвестиции в муниципалитеты возвращается совершенно недостаточно средств. Мюррей указывал, что Виннипег не в состоянии наскрести даже небольшие деньги на весенний ремонт тротуаров. Недостаток средств на социальные инвестиции бьёт и по молодёжи. Теперь ей необходимо обучение, которое не требовалось ранее для молодых людей, готовившихся к работе на ферме, в шахтах, в рыболовстве, на лесных разработках или прислугой.
Нынешняя бедность публичного пространства Торонто создана искусственно. Она осознанно навязана городу политикой, которую в Канаде называют неоконсерватизмом. В США её именуют реконструированным управлением или вашингтонским консенсусом. В Великобритании она именуется тэтчеризмом. В широком международном контексте примерно тот же пакет верований и политических формул известен как «экономические реформы, проводимые по рекомендациям Международного валютного фонда».
Этот интеллектуальный феномен, в настоящее время определяющий значительную часть западной культуры (но не всю её), основан на сугубо моралистской убеждённости в том, что всякое публичное благо или публичная услуга должны напрямую зарабатывать достаточно для оплаты своих расходов. Так, предполагается, что всякая школа должна зарабатывать достаточно, чтобы себя окупать — за счёт платы за обучение, иных платных услуг или за счёт того, что она уступает корпорации исключительное право продажи безалкогольных напитков или завтраков. Такие схемы именуют РРР или Р3 — публично-приватные партнёрства. Их всемерно поддерживают неоконсерваторы и большинство торгово-промышленных палат. Предполагается, что любой художник должен зарабатывать достаточно, чтобы доказать право искусства на существование. Если больницы, оркестры или линии общественного транспорта не могут достичь прямой окупаемости (а лучше, если они дают налогооблагаемую прибыль), то в них с презрением видят настырных попрошаек. Алчность трактуют как компетентность, а фальшивые или химерические идеи — как свидетельство ума.
Нет сомнения в том, что неоконсервативные идеологи весьма избирательны, отдавая свои симпатии тому, что должно сохраняться и процветать. Они щедро субсидируют стадионы для профессионального спорта, автосборочные производства, строительство дорог и все прочее, с их точки зрения, достойное налоговых льгот и иных преференций.
Неоконсервативные правительства Канады демонстрируют как свой успех налоговые льготы или налоговые вычеты, которые дают преимущества крупным налогоплательщикам. Они исходят из того (или оправдываются тем), что те вложат средства в создание новых рабочих мест. Покупка симпатий избирателей — вот то, что делают с помощью налоговых льгот. В 2000 году, накануне выборов, правительство нашей провинции послало большинству налогоплательщиков уведомление о возможности вычесть по 200 долларов из облагаемой базы. Я тоже получила такое. Вот почему нет денег на оплату библиотекарей и учителей английского как второго языка. Вот почему нет недорогих квартир и комнат для пожилых людей. Большинство семей, получивших чек на 200 долларов, платят гораздо больше — через повышение квартирной платы, рост цены проезда на транспорте, добавочные расходы на отдых или обучение. Насколько я понимаю, главным эффектом от налоговых вычетов является моральное удовлетворение идеологов[43].
Идеологи любого окраса — люди неуверенные и пугливые. Поэтому они склонны создавать схемы, обещающие готовые ответы для любых ситуаций. Люди такого рода есть в любом обществе, но они обретают серьёзную силу только тогда, когда держат в руках ключ от общественной казны, имея возможность не учитывать принципы субсидиарности и финансовой прозрачности. В случае Канады этот дефект фактически вписан прямо в конституцию страны. Но — в разных формах и в разной степени — подобное происходит повсюду.
Конституция Канады в форме Акта о Британской Северной Америке была принята британским парламентом в 1867 году. В то время подавляющая часть немногочисленного населения жила в сельских хуторах. Его поддерживали добыча пушнины, рыбная ловля, лес, скудное полеводство и скотоводство. Кроме Монреаля и Квебек-Сити, попавших в руки англичан в результате войны, и маленького Торонто, городов не было. Сколько-нибудь существенные поселения в то время — или пушные фактории, или военные форты, или торговые городки, прямо привязанные к сельской экономике. Конституция не видела в этих экономически слабых поселениях институты управления. Она определила их, вместе с гостиницами и тавернами, как подчинённые «районы», которым было доверено собирать только один налог: с недвижимости. Наверное, это было вполне разумно в то время, когда такие поселения были способны содержать незамощенные улицы, бороться с пожарами (обычно силами волонтёрских команд), как-то обустраивать колодцы и сточные канавы, наконец, содержать тюрьмы для местных пьяниц и бузотёров.
Теперь половина населения Канады живёт в пяти крупнейших городах; ещё 30 процентов — в поселениях свыше десяти тысяч жителей, в основном расположенных в пригородах крупнейших городов. Внегородская часть экономики Канады, включая лесоразработки, добычу полезных ископаемых и рыболовство, создаёт порядка 3 процентов ВВП. Вся остальная экономика зависит от туризма, шоу-бизнеса, искусства, технических разработок и исследований, издательского дела, промышленности, оптовой и розничной торговли, здравоохранения, образования и других услуг, поддерживаемых из бюджета. Канадские муниципалитеты — это уже не жалкие деревни. Их опыт и творческие возможности несопоставимо выше, чем у федеральных и провинциальных агентств или законодательных собраний. Горожане обладают всеми необходимыми способностями, чтобы выявлять, диагностировать и решать местные проблемы. Даже небольшие муниципалитеты достаточно компетентны, чтобы понимать, где можно получить необходимую квалифицированную помощь. Тем не менее абсолютный анахронизм отношений провинций с «районами» никуда не исчез. Когда в 1982 году Конституцию «национализировали», объявив канадским, а не британским документом, в неё были добавлены основные права человека. Но ничего не было сделано, чтобы изменить отношения между муниципалитетами и провинциями.
Муниципалитеты не стоят на месте. В каждый момент времени у каждого из них обостряются свои проблемы. И у каждого могут быть свои возможности для их творческого решения. Эти возможности представляют несомненную ценность, но централизованное планирование, осуществляемое что левыми, что консерваторами, очень мало опирается на знание и творчество городов. Оно душит инновации и лишено эффективности уже потому, что замыкается само на себя. Оно обходится без обратной связи, несущей в себе тонкое, многообразное знание.
С середины 1950-х до начала 1990-х годов Торонто в целом недурно справлялся со своими делами, увеличивая налогооблагаемую базу, наращивая многообразие продукции и услуг за счёт нескольких волн импортозамещающей активности. Однако под оболочкой процветания и уверенности многое шло скверно. Адаптация города к новым все более серьёзным нуждам легла на доходы от налога на недвижимость тяжким бременем, объём которого в 1867 году никто не мог предвидеть. Сюда следует отнести, к примеру, затраты на инспектирование ресторанных кухонь, консервных фабрик и прочей пищевой индустрии; врачебные инспекции в домах престарелых; расходы на социальную помощь; на пляжных спасателей и инструкторов для школьных плавательных бассейнов; архивистов; затраты на программы в парках; на жалованье садовников, предотвращающих болезни деревьев в парках и на улицах, зоологов, которые следят за тем, чтобы предотвратить эпизоотии в природном комплексе; на эксперименты с переработкой отходов; на борьбу с ненавистью и отсутствием толерантности на этнической почве… — все элементы сложной ткани современного города.
Часть стоимости городской жизни и городской инфраструктуры достаточно разумно распределена между жителями — они несут разную нагрузку в соответствии со своей платёжеспособностью. Другая часть находится в разумной зависимости от развития экономики. Эта вторая часть строится из налогов, право взимать которые сосредоточили в своих руках так называемые высшие власти. Из-за этого муниципалитеты оказались вынуждены десятилетие за десятилетием все более увеличивать налог на недвижимость. Можно сравнить это с историей верблюда, поклажу которого наращивают по соломинке, пока последняя не переломит ему хребет. Наступил момент, когда налог на недвижимость в сфере малого бизнеса — прачечных, ресторанов, малых магазинов — стал такой нагрузкой на себестоимость, что многие предприятия оказались на грани банкротства и закрытия дела, что ударило бы и по работникам, и по поставщикам. Предложение разделить финансовую нагрузку на домовладения и на бизнес на первый взгляд казалось разумным выходом из тупика. Но не стало им. Обособление[44] было и обманчивым, и неравноправным, передав в руки провинции ещё большие возможности манипулирования городом с теми разрушительными последствиями, которых я уже касалась.
Провинция выстроила дополнительный уровень управления, именуемый «Метро». Оно должно было координировать управление между городом и его собственными районами-пригородами. Метро сконструировали таким образом, чтобы иметь гарантию: когда субкультура пригородов, зависимых от автомобиля и лишённых соседских сообществ, сталкивается с субкультурой города, жители центральной части всегда оказываются в меньшинстве. Управление Метро превратилось в арену бесконечных сражений. Плохо разграниченные части города-монстра боролись за свою долю средств от налога на недвижимость. Они начали подрывать основы системы общественного транспорта, настаивая на том, чтобы на неё легли расходы по содержанию пригородных маршрутов. «Решением» стало то, что городской транспорт, вполне успешно справлявшийся со своими расходами, должен был теперь субсидировать неэффективные маршруты, пока не был совершенно обескровлен.
В 1998 году конфликт между финансовыми и социальными элементами в структуре Метро приобрёл характер катастрофы. Проблема предельно обострилась, когда плохо функционирующие части были объединены в одно правительство города Торонто. Это было сделано вопреки результатам местного референдума, не признанного властями провинции. Провинция обещала, что слияние приведёт к экономии средств. Этого не случилось, дороговизна сохранилась. Причины, отчасти неотвратимые, отчасти связанные с безответственностью, отчасти — с явной коррупцией, все были разрушительными. Именно с этого момента упадок Торонто стал очевиден и нарастал с пугающей скоростью.
Иные обеспокоенные и разгневанные канадцы настаивают на том, что большие города вместе с пригородами должны выйти из существующих провинций и образовать свои провинции, подчинённые федеральному правительству[45]. Это могло бы засыпать пропасть, которая отсекла общественные ресурсы от субсидиарности и финансовой прозрачности. Возможно, они правы. Но это похоже на то, как если бы мы пытались забить канцелярскую кнопку с помощью кувалды. Более мягким средством была бы законодательно оформленная передача муниципалитетам фиксированной доли подоходного налога, который уходит сейчас федеральному правительству, или доли федерального налога с продаж, являющегося лишь иной формой НДС. В этом случае муниципалитеты могли бы участвовать в инвестициях, возможных при развитии экономики. Наверное, наилучшим вариантом было бы соединение обоих этих действий. Поскольку поступления средств идут по несвязанным каналам, в объёме, зафиксированном законом, так называемые высшие власти утратили бы способность манипулировать городским управлением и стандартизировать политику городов. Ведь стандартизация порождает застой.
Когда мне выдалась возможность обсуждать вопрос раздела налогов с Полом Мартином, тогда федеральным министром финансов, а теперь премьер-министром Канады, он поначалу сразу отверг моё предложение, сославшись на его неконституционность. Я обратила его внимание на то, что ничто в Конституции не препятствует разделению тех видов налогов, о которых не слыхивали ещё несколько поколений после принятия Акта о Британской Северной Америке, и на то, что федеральное правительство уже присуждает долю подоходного налога («пункты», как их называют) провинциям. Увидев тень сомнения на выразительном и внимательном лице министра, я предположила, что он размышляет о возможном увеличении налогового бремени. Тогда я заметила, что выделение доли подоходного налога муниципалитетам не вызовет общего увеличения налогов: будет справедливо вычесть соответствующие «пункты» из ассигнований, предназначенных провинциям для поддержки их прежних клиентов. Полагаю, это было ошибкой с моей стороны, хотя он умный человек и все равно вскоре посмотрел бы на проблему с этой стороны. «Невозможно! Все хотят денег!» — немедленно отреагировал он, тем самым завершая нашу дискуссию о налогах. Наши взгляды слишком различались. Для меня реформа означала устранение серьёзного социально-экономического разрыва, который подрывает сложную современную систему сетей и связей страны. Для него, как можно было увидеть по его окаменевшему лицу, она означала тяжёлую борьбу с премьерами десяти провинций, которые проявили бы всю свою решимость для сохранения власти, отнюдь не собираясь делить её с их собственными умничающими анахроничными «районами»[46].
Может быть, чтобы подбодрить или утешить меня, министр сказал, что он твёрдо намерен начать программу федеральных субсидий для муниципалитетов на строительство лёгкого метрополитена. Настала моя очередь возмутиться. Я сказала, что неудачные опыты уже показали: фиксированные капитальные маршруты оказываются дорогостоящим провалом, если они не обоснованы замеренным доказательством спроса, существующего в достаточном объёме. Недогружённые маршруты не только оттягивают ресурсы из транспортной системы, но и оказываются очень скверным ответом на потребности и ожидания потенциальных пользователей. В прошлом проектировщики транспортных систем обычно протягивали рельсовые пути, опираясь на результаты анализа наполняемости автобусных маршрутов. Этот чисто практический метод вполне оправдывал себя и в Торонто, и в других местах. К 1960-м годам память об этом была утеряна, и инженеры Торонто, равно как Атланты, Детройта, Буффало и Чикаго, стали прокладывать рельсовые пути, руководствуясь какими-то иными соображениями. Вследствие чего маршруты провалились — отчасти фигурально, отчасти физически: на них не было достаточного числа пассажиров.
Я стала настаивать на том, что субсидии для общественного транспорта должны быть достаточно гибкими, чтобы дать место экспериментированию с вариантами маршрутов, выбором технических решений и, возможно, предваряющей проверке на автобусах. Почему бы не выделить гранты на общественный транспорт, спросила я. Почему нужно все определять выбором «сверху»?
Мне хватило такта не упомянуть об опасности отрыва власти от реальных нужд людей и не высказать вслух подозрение, что программа субсидирования лёгкого метро нравилась ему потому, что таким образом «Бомбардиру», международной корпорации по производству трамваев с штаб-квартирой в Монреале, достался бы очень хороший подарок. Я не упомянула и о том, что такой шаг очень понравился бы избирателям в Квебеке[47], всегда представляющим собой головную боль для федерального правительства. Но все эти мысли пронеслись в моем сознании.