Организация казначейств в провинциях не отвечала должным требованиям, а число королевских чиновников было слишком мало для того, чтобы выполнять такой огромный объем работы, даже если они всегда были компетентны и честны. Ввиду недостаточного контроля они часто не обладали ни компетентностью, ни честностью. Проведение проверки их счетов и обнаружение их ошибок и растрат было серьезной задачей. В Индиях в XVI веке это было возложено на audiencias. До 1605 года Совет по делам Индий сам был судом последней инстанции по аудиту. Как можно было ожидать, работа по проведению аудита всегда просрочивалась. В случаях, когда в результате сильного давления со стороны короны или ее представителей проводился тщательный аудит, часто обнаруживалась недостача огромных сумм, а многие кражи и жульничества, вероятно, остались незамеченными. В 1605 году корона попыталась усовершенствовать систему бухгалтерского учета, введя в Индиях Tribunales de Cuentas (аудиторские суды) – один в Лиме, один в Мехико и один в Санта-Фе-де-Богота. Каждый такой суд состоял из трех contadores (бухгалтеров). Главная их обязанность состояла в том, чтобы проводить проверки расчетов всех служащих казначейства в их регионах и ежегодно отчитываться перед Советом по делам Индий о состоянии дел в казначействах провинций и мерах, принятых к тому, чтобы исправить ошибки или наказать мошенников. Совместно с audiencias они обладали широкими полномочиями при решении споров по вопросам налогообложения и общественных финансов. Их решения нельзя было подвергнуть пересмотру.
Главными должностными лицами империи в Америке – Новой Испании и Перу соответственно – были два вице-короля. Перу, будучи богаче, по крайней мере ценными металлами, считалась главной, и вице-королей Новой Испании часто переводили с повышением в Перу, куда они брали с собой толпы подчиненных и иждивенцев; но каждый из них был подотчетен непосредственно королю. Вице-короли могли быть юристами, церковнослужителями или – что чаще случалось – представителями военной знати. Полномочия вице-короля были огромны и отражались на его положении. Он был председателем вице-королевской audiencia, хотя и не обладал правом голоса в судебных вопросах, если только он не был юристом по образованию. Он также председательствовал – обычно в лице своего заместителя – в столичном cabildo. Он находился в центре всего, и его жалованье было достаточно щедрым, чтобы он был выше мелкой коррупции. Однако он не имел возможности стать опасно независимым. Короли Испании были полны решимости не допустить повторения финансовых домогательств Колумба или неподчинения законной власти, как было со стороны Гонсало Писарро. Так как никакие выплаты на законном основании не могли быть сделаны из казначейства колонии без предварительной санкции короля, вице-король не мог тратить общественные деньги по своей воле. Не считая незначительных должностей при своем дворе, практически не было должностей, которые он мог распределять; гражданские должности заполнялись в соответствии с установленным порядком, который – по закону – он контролировать не мог. Он был представителем короля в церковных вопросах, но все назначения в епархии и основные церковные приходы осуществлялись в Испании. Он был генерал-капитаном, но за исключением небольшой личной охраны он не имел в своем распоряжении никаких постоянных войск. Он мог собрать армию, чтобы отразить вторжение или подавить восстание, призвав на службу encomenderos и их людей; но чтобы собрать наемные войска, он должен был, по крайней мере в теории, написать в Испанию для предварительного получения санкции. Более того, за ним наблюдали и в какой-то степени его ограничивали судьи audiencia; и подобно всем другим должностным лицам он должен был подчиняться residencia – судебному расследованию своего пребывания в должности в конце срока. На практике власть вице-короля во многом зависела от силы его характера и административного таланта. Мендоса, Веласко, Толедо, Энрикес на протяжении своего пребывания в должности вице-короля пользовались неоспоримой властью и сохраняли доверие короля, Фальсес и Вильяманрике – это только два примера – оказались вовлечены в конфликты по вопросам юрисдикции с audiencias и потерпели унизительное поражение. Если вице-король открыто ссорился с audiencia, он не мог быть уверенным в том, что король поддержит его. Благодаря такой неопределенности и слежке всех за всеми корона поддерживала свою собственную власть.
Король не только назначал должностных лиц высшего ранга в судах и бухгалтериях; надзор короны все больше и больше распространялся на нюансы местного управления. В районах, заселенных индейцами, постепенное возвращение короне encomiendas, как мы уже видели, открыло путь к назначению штатных corregidores, которые должны были контролировать деревенских старост. В испанских общинах корона тоже неуклонно ломала власть «старых конкистадоров» в их собственных опорных пунктах – городах с правами юридического лица. У Габсбургов была хорошая память. Восстание comuneros (городских коммун) внушило Карлу V и его преемникам большое недоверие к привилегиям и притязаниям муниципальных корпораций и местных магнатов, которые зачастую ими управляли. Города в Индиях получали титулы и гербы, дарованные короной, но мало что сверх того. Их полномочия по сбору местных налогов были строго ограничены, их procuradores (адвокатам) было запрещено собираться вместе без королевского разрешения, и любое стремление к согласованным действиям подвергалось резкому неодобрению. Ничему в характере колониальных собраний, или cortes, не было позволено развиваться. В самом начале корона также обеспечила себе контроль за составом городских советов главных городов. Везде, где сначала ежегодно назначаемые regidores год за годом выбирали своих преемников, которых должен был одобрить губернатор, корона стала назначать regidores пожизненно. Многие из тех, кто получил эти местные должности от короны, действительно были «старыми завоевателями» или колонистами, но другие приезжали прямо из Испании с письмами о своем назначении в багаже. Сознавая, какая милость им оказана, и надеясь на дальнейшие милости, они с меньшей долей вероятности становились поборниками независимости местных жителей.
Бюрократическая централизация в обширной и разбросанной по континентам империи с медленными и опасными путями сообщения, естественно, создавала свои собственные проблемы. В Испанских Индиях она была достигнута за счет местной инициативы и скорости действий. Испанские монархи – и на это были некоторые основания – никогда полностью не доверяли своим колониальным чиновникам. Все важные, а также многие не такие важные решения принимались в Испании. На просьбу к Испании прислать указания ответ не мог прийти раньше, чем через год, в самом лучшем случае. Обычно это было два года; и ответ, когда он приходил, мог быть просто требованием большей информации. Система ограничений и противовесов, отчетов, встречных отчетов и комментариев, безусловно, гарантировала, что все стороны будут услышаны, а правительство будет проинформировано; но в равной степени она ухудшала административную эффективность, способствовала бесконечным спорам и приводила к нерешительности и задержкам. В Индиях не существовало юрисдикции, которую нельзя было ограничить, и не было решения, которое нельзя было изменить на прямо противоположное. Апелляции и встречные апелляции могли годами задерживать осуществление необходимых действий до тех пор, пока не забывалась их причина. Даже когда правительство принимало решение и давало твердые указания, привычная формула «подчиняйся, но не приводи в исполнение» могла по-прежнему оправдать промедление, если решение было непопулярным.
Трудности в испанской системе колониального управления возникали не только из-за нерешительности, но и из-за ее размеров и сложности. Высокопоставленные штатные служащие – вице-короли, губернаторы, чиновники казначейства – представляли собой лишь небольшую часть всего корпуса колониальных чиновников. Империя скреплялась цепями документооборота, которые восполняли числом то, чего им не хватало в плане индивидуальной прочности. Централизованной бюрократической системе требовался огромный контингент нотариусов и писцов – escribanos, чтобы заниматься бумажной работой. Каждый суд брал в свой штат одного или более escribanos de cámara – судебных клерков. В управленческий аппарат вице-короля и провинций нанимали escribanos de gobernación – секретарей колоний. В каждом городском совете был свой escribano de cabildo – клерк городского совета, который вел протоколы заседаний, составлял письма и акты, заверял подписи regidores и зачастую бесцеремонно руководил обсуждениями дел. Провинциальные казначейства, монетные дворы, гильдии и торговые палаты – каждое учреждение, которое вело сколько-нибудь существенный объем официального или легального бизнеса, держали на службе escribanos, которые зачастую имели в подчинении немалый штат сотрудников. В неспокойном обществе, в котором губернаторы приходили и уходили, escribanos были воплощением постоянства и заведенного порядка. Их подписи на документах гарантировали короне, что предписанная процедура, административная и юридическая, выполняется. Находясь между своим начальством и обществом, эти клерки часто обладали огромной, хотя и малозаметной властью. Они не получали жалованья. Действительно, король мог взимать в Америке такие налоги, какие ему хотелось, и тратить эти деньги по своему усмотрению, но всего серебра Индий было бы недостаточно, чтобы выплатить жалованье всем этим чиновникам из королевских доходов. Как и в Европе, они получали вознаграждения по официальному тарифу. В крупных поселениях эти вознаграждения вместе с несущественными побочными доходами обеспечивали комфортную жизнь. Более высокие нотариальные должности в Индиях ценились и были желанными назначениями. И наоборот, всегда было чрезвычайно трудно заполнить вакансии нотариальных клерков в маленьких и отсталых поселениях. Поэтому система вознаграждений была дополнительным фактором, способствующим концентрации европейского населения и его активности в крупных городах.
Испанская корона в Индиях обладала огромным спектром прав распределять бенефиции. При таком распределении нужно было соразмерять королевские щедрость и благодарность с целями эффективного управления и максимальным доходом. Среди конкистадоров и их потомков в Индиях не менее, чем в самой Испании, корона сталкивалась с огромным числом нетерпеливых претендентов на должности, большинство из которых основывали свои претензии на своей военной или иной службе, которую исполняли они или их отцы. Конкистадоры и их сыновья, однако, редко имели юридическую или нотариальную подготовку; из них получались посредственные писаки. Поначалу escribanos приходилось набирать в Испании. В годы правления Карла V (р. 1500, правил в 1516–1556 гг. как король Испании Карл I и в 1519–1556 гг. как император Священной Римской империи Карл V, умер в 1558 г.) назначение чиновников, получающих вознаграждения, было во многом передано в Испании в частные руки. Колониальные должности раздавались претендентам при дворе в качестве наград за долгую службу, политически правильное поведение или просто за упорную настойчивость. Особенно члены Совета по делам Индий и королевские секретари часто получали гранты в виде целого ряда должностей. Получатели таких грантов также имели право назначать своих заместителей. На практике это означало, что они продавали лицензии на подаренные им должности пожизненно или на несколько лет людям, которые обещали, что поедут в Индии, будут выполнять необходимую работу и получать мзду. Таким косвенным и случайным образом и набирался штат секретарей колониальных правительств, провинциальных казначейств и апелляционных судов. До Филиппа II не было попыток ввести единообразную систему назначений на должности. Филипп II, менее склонный следовать традициям королевской щедрости, более интересовавшийся установленным порядком управления и лучше понимавший возможности получения доходов с Америк, прочно держал в своих руках назначение на колониальные должности. С некоторым успехом он пытался положить конец практике, когда вместо номинальных чиновников служили их заместители. Там, где его отец отдавал доходные должности в аренду или в частную продажу, Филипп II обычно продавал их непосредственно тем людям, которые должны были исполнять те или иные обязанности.
Иногда говорят, что Филипп II ввел продажу должностей в Индиях. Точнее будет говорить, что он сделал продажу некоторых колониальных должностей монополией короны. В этом смысле его новшества вполне можно назвать не злоупотреблением, а реформой. В годы своего правления самые важные доходные должности в колониях – escribanías, полицейские должности, должности в колониальных монетных дворах и широкий круг муниципальных должностей были выведены из частного или местного ведения и стали предметом продажи от имени короны. Эти должности должны были публично предлагаться на продажу в провинциях, где имелись вакансии. Временные права обычно получал тот, кто предложил за доходную должность самую большую сумму, за исключением тех случаев, когда вице-король в особых случаях мог рекомендовать весьма подходящего претендента, хотя тот и не предложил самую большую сумму. Все титулы должны были быть утверждены короной; от соискателей требовалось отправить в Испанию не только квитанции на покупку, но и свидетельские показания под присягой о своей честности, компетентности и чистоте происхождения, а в случае escribanos – о знании сложностей нотариальных процедур. С точки зрения короля, эта система имела важные преимущества. Она мешала провинциальным губернаторам и вице-королям использовать общественные должности в качестве наград и пенсий своим собственным сподвижникам; и она приносила доход. При условии, что судебные должности были исключены из этой практики (по закону так было всегда), идея продажи не оскорбляла общество, привыкшее считать доходную должность формой собственности.
Административная система, созданная Филиппом II, просуществовала в своей основе полтора века после его смерти в 1598 году. Однако его преемники в XVII веке путем изменений законов и благодаря небрежности их исполнения сильно ослабили королевский контроль за всей этой системой в целом. В 1606 году, предприняв попытку сделать колониальные должности более привлекательными, Филипп III постановил, что от всех подлежащих продаже колониальных должностей можно автоматически отказаться. Это означало, что держатель должности мог уйти с нее в пользу преемника по своему выбору. При каждом таком отказе королевская власть взимала вознаграждение – обычно одну треть от оценочной стоимости должности – и всегда оставляла за собой право утвердить или не утвердить такой переход должности от одного человека к другому. Этот очень важный законодательный акт оказал незамедлительное и сильное действие на административную службу. Естественно, он сделал должности более ценными и более дорогими; с другой стороны, стало легче занять денег, чтобы купить должности. Желающий сделать карьеру чиновника мог занять сумму на покупку должности, предлагая в залог саму должность и связывая себя обязательством отказаться от должности в пользу своего кредитора, если он не выполнит своих обязательств по выплате процентов. Такая договоренность была абсолютно законна. Она привела к возникновению класса спекулянтов, которых можно назвать брокерами должностей; это были люди, которые выступали посредниками в совершении сделок с публичными должностями и выдавали займы желающим покупателям. Некоторые должности передавались от отца к сыну и становились наследными. Это было особенно характерно для муниципальных высокопоставленных лиц и других почетных постов, а в административном секретариате колоний такое наследство было редкостью. В общем, такой отказ был иносказательным обозначением частной продажи. Кандидат на административную карьеру в Индиях обычно покупал младшую должность на взятые взаймы деньги. Если он преуспевал на ниве получения вознаграждений, то через несколько лет он обычно продавал свою должность или сдавал ее как частичную оплату другой должности, более высокой и прибыльной, и так далее, пока он не становился богатым настолько, что мог вложить деньги в земли, или удачливым настолько, чтобы обеспечить себе encomienda или жениться на богатой наследнице.
Во второй половине XVII века система продажи и отказа от должностей распространилась с доходных должностей на более высокие посты, предусматривающие получение жалованья. На это не было законодательной санкции; по меркам XVII века это было злоупотребление и признавалось таковым. И это никогда не получило распространения. Существуют документы о продаже 17 постов губернаторов провинций и 35 возвратах. Места в Совете по делам Индий продавались в двух случаях, и один раз судье audiencia было позволено купить свое назначение. Эти трансакции были не только плохим администрированием; они были плохи с финансовой точки зрения, так как позволяли чиновникам покупать по очень низкой цене наличными фиксированные ежегодные выплаты, взимаемые в счет королевского дохода. Почти все эти случаи имели место в годы правления Карла II (1665–1700) и являются доказательством финансовой безысходности того времени, которую не могли ослабить доходы, поступавшие из Индий.
Система назначений на должности путем их публичных продаж и их оплаты в виде побочных доходов пережила XVII век. Она была изменена, урезана и реформирована в XVIII веке, но просуществовала по крайней мере отчасти до 1812 года. Она была широко принята и почти не подвергалась критике. Великий правовед Соло́рсано сравнил ее с понижением качества чеканки монет, что было позволительно по закону, печально с политической точки зрения, но неизбежно. Это была неотъемлемая черта старой колониальной системы, и исследователя этой системы она наводит на определенные общие размышления.
Корона, захватив контроль за назначениями на должности в колониях в XVI веке, во многом утратила этот контроль в XVII веке. Большинство должностей переходили из рук в руки – от головы к голове, выражаясь по-испански – и должны были быть утверждены королем, что становилось все более и более формальным.
Огромное большинство колониальных чиновников начинали свою карьеру с тяжелого долгового бремени. Они не просто подвергались искушениям, они были почти вынуждены вымогать незаконные вознаграждения, брать взятки или растрачивать деньги из королевской казны, чтобы не только прожить, но и иметь возможность выплачивать ссудные проценты. Было трудно точно провести разграничительную черту между дополнительными доходами и взятками, но взяточничество в XVII веке в той или иной форме было почти повсеместным. Бесстыдная открытость продажи должностей, публично принятая шкала ставок соответствовали открытости коррупции и цинично признаваемой шкале взяток; эти два явления, вероятно, были связаны между собой.
Коррупция существовала бы независимо от того, продавались должности или нет. Более прямым следствием системы их продажи было умножение должностей. Начиная с правления Филиппа II (1556–1598) корона постоянно создавала должности не с какой иной целью, кроме как для их продажи. Это не имело большого значения, когда должности были просто почетными постами. Это стало невыносимым положением вещей, когда корона создала новые доходные должности, а затем путем принятия законов и усложнения процедуры вынудила общество брать на работу чиновников, назначенных таким образом. Такая система была обречена на провал с финансовой точки зрения, когда корона, чтобы достать наличные деньги, предложила на продажу дополнительные должности с окладами. Растущее бремя бюрократии можно было отчасти приписать растущей практике продажи должностей, и реальный доход короны в виде наличных денег из этого источника в конечном счете едва ли стоил затраченных усилий. Он не мог сравниться по значимости с главными налогами – налогом на серебро, налогом с продаж, податями местного населения, таможенными пошлинами.
С другой стороны, эта система имела свои преимущества. Она препятствовала семейственности среди высокопоставленных чиновников; и это было одной из причин, по которой Филипп II ее поощрял. Она давала возможность сделать служебную карьеру людям, проживавшим в Индиях. Ограничение этой системы в XVIII веке закрыло этот путь многим креолам, и, как часто случалось в колониях, эта реформа была менее популярной, чем злоупотребления. Она стимулировала иммигрантов селиться в Индиях и была важным источником капитала для экономического развития колоний. Многие процветающие поместья, особенно в Мексике, появились на доходы от государственных должностей.
Несмотря на все злоупотребления, работа административного секретариата в колониях на протяжении XVII века демонстрировала поразительное единообразие. Колеса машины продолжали вертеться почти по инерции. Эти бюрократы, передававшие свои должности один другому путем продажи по частному соглашению, были – многие из них – выпускниками университетов и юридических факультетов Испании или Испанской Америки. Возможно, они были алчными и – в признанных пределах – коррумпированными, но у них были esprit de corps (кастовый дух), воспитание, уважение к прецеденту, гордость за свою профессию, которые помогли им преодолеть дрянную нищенскую систему, которая назначила их на должности. Испанская империя в XVII веке страдала от нехватки ресурсов и нетвердого руководства из центра. Ее административное производство было сутяжническим, сложным и медленным; но при таких ее недостатках по меркам того времени чиновники хорошо служили своему правительству, которое имело регулярно поставляемую подробную и точную информацию. В немногих случаях, когда ему удавалось принять решение и отдать определенный приказ, этот приказ обычно исполнялся вовремя пусть даже за счет огромной настойчивости и усилий. Такая степень централизованного контроля покупалась дорогой ценой. Административные издержки поглощали все большую часть доходов из Индий. Для отдельного гражданина временные и денежные затраты даже на самый простой официальный бизнес были таковы, что делали его почти недоступным. В конце этого века вся жизнь империи оказалась в опасности удушения не только из-за внешних врагов, терзающих ее торговлю и наносящих удары по ее коммуникациям, но и из-за множества внутренних паразитов, покушающихся на средства к существованию ее населения.
Часть третья. Цена Империи
Глава 11. Демографическая катастрофа
В каждой провинции Индий за вторжением европейцев последовало резкое сокращение численности местного населения. На Больших Антильских островах это сокращение началось вскоре после вторжения и было отчетливо заметно испанским наблюдателям приблизительно через десять лет после появления первых поселений. Летописцы-миссионеры приписывали высокую смертность индейцев жестокому обращению с ними и чрезмерному труду. Они надеялись, что законы и более строгий королевский контроль остановят этот спад. И миссионеры, и чиновники были потрясены тем, что они называли физической слабостью народа таино. Они полагали, что более крепкая раса будет лучше переносить труд на полях и мытье золота, и по этой причине поддерживали ввоз сюда африканских рабов, чтобы ослабить бремя местного населения. Их надежды постигло разочарование. Через век индейское население крупных островов вымерло.
На материке конкистадоры нашли, по всей вероятности, более крепкие народы. Кортес и его сподвижники были сильно впечатлены воинской доблестью ацтеков и их данников и удивительной выносливостью индейских гонцов, доставляющих сообщения между побережьем и столицей. В регионе, который стал Новой Испанией, – приблизительно это территория между перешейком Теуантепек и границей с чичимеками, проходившей по провисшей кривой от устья реки Пануко (на побережье Мексиканского залива) до Кульякана (близ побережья Тихого океана), – его обитатели во время завоевания образовали сложные оседлые строго регламентированные общества, сильно отличавшиеся от маленьких первобытных групп индейцев, населявших острова. Для захватчиков население казалось не только крепким физически и хорошо организованным, но и очень многочисленным. Во всех первых отчетах испанцев подчеркиваются размеры городов и их близость друг к другу, особенно на берегах озера Тескоко, толпы народа на рынках, потоки прохожих на тротуарах, огромные флотилии каноэ на озере. Приозерные города со своими плодородными chinampas и доходами от обильных податей действительно были исключением; но и сельская местность тоже была хорошо заселена. Индейские крестьяне питались просто и однообразно; их пищей была главным образом кукуруза; у них не было крупных домашних животных, и они ели очень мало мяса. Кукуруза – высокоурожайная культура, и при таком питании два или три акра[64] хорошей земли могли прокормить среднюю семью. Более того, методы интенсивного мотыжного земледелия давали возможность возделывать окраинные земли, которые при более развитых орудиях труда были бы непригодными для использования. Большая часть пригодной для возделывания земли была реально распахана. Практически на всей территории региона, за исключением районов, расположенных слишком высоко в горах, с каменистой почвой и слишком крутыми склонами даже для мотыжного земледелия, все факты указывают на чрезвычайно высокую плотность сельского населения, более высокую на самом деле, чем во многих местах в наши дни. У крестьян был низкий уровень жизни не только из-за большой востребованности земель у населения, но и из-за выплаты податей своей местной знати и тройственному союзу ацтеков, которые отнимали у них большую часть их излишков продуктов питания и почти все произведенные ими ценные товары, такие как хлопковые ткани и какао. В последние несколько десятилетий перед завоеванием население, вероятно, имело тенденцию к росту, несмотря на низкий уровень жизни и убыль людей ввиду войн и человеческих жертвоприношений. Эти сдерживающие факторы были очень существенными. Войны велись регулярно не только для обретения земель, рабов и дани, но и захвата пленных для жертвоприношений. Крупные праздники часто требовали тысяч жертв. В то время людей было много, и человеческая жизнь ценилась невысоко, как и человеческий труд. Посредством скрупулезно организованного общинного и барщинного труда без помощи тягловых животных или механических приспособлений индейские общества выполняли поразительный объем фундаментального строительства, включая ирригационные системы, постройки для контроля паводков, акведуки и дамбы, а также сложные и грандиозные общественные здания.
Здесь было то, что искали конкистадоры: не только земля, пища и золото, но и явно неистощимый запас покладистых работников. В первые годы поселения испанцы, захватив главные центры управления, завладели и всей местной системой податей и общественных работ. Почти сразу же они начали изменять эту систему отчасти потому, что их розданные encomiendas не всегда совпадали с политическими или податными группировками, существовавшими до завоевания, а отчасти потому, что некоторые формы податей, существовавшие до завоевания, – накидки из перьев, например, – их не интересовали. Однако в целом благодаря политике и в силу обстоятельств они требовали приблизительно те же подати и услуги, которыми раньше пользовались тройственный союз ацтеков и индейская знать, а многие из ее представителей на самом деле по-прежнему ими пользовались. Испанцы провозгласили политику требовать немного меньше, чем позволял прецедент, чтобы примирить индейцев со своей властью, и ввели в практику заключать как можно более выгодные сделки с индейскими вождями. Подобно своим предшественникам, они были великими строителями и, подобно им же, привыкли к чрезвычайно расточительному использованию рабочей силы; однако резервы населения, из которых черпались рабочие руки, казались безграничными. Освобожденное от утечки человеческих жизней на жертвоприношения, да и от постоянных войн, когда факт завоевания был принят, индейское население, и так уже огромное, могло бы и увеличиться. Вместо этого, как это случилось на островах, оно начало быстро сокращаться.
ebooksa